湖北和楚律师事务所颜井辰

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作为全球最大的PPP项目市场，随着“一带一路”战略的深入发展，大量的中国能源和基础设施公司探索并开展“走出去”参与境外PPP项目，我国的PPP项目改革也丰富了全球PPP项目的发展实践。

PPP项目是有前途的，但一定要规范化，企业红利怎么分靠制度，如果企业亏损，股东撤股靠制度是不行的，要靠法律来约束和规范。2017年11月10日财政部发布《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“92号文”），通过项目库全面整顿PPP项目。11月17日国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号，以下简称“192号文”），严格规范中央企业参与PPP项目。同时，一行三会等于11月17日发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，对PPP融资提出了更高要求。

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2019年全国“两会”期间政府工作报告提出“有序推进政府和社会资本合作”“适当降低基础设施等项目资本金比例，政府要带头讲诚信守契约”等要求。3月7日，财政部部长刘昆在记者会上谈到“鼓励合法合规的PPP”。2019年3月8日财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“10号文件”）。该文件以防范政府债务风险贯穿全文，在重申以往文件重要内容和澄清疑义的基础上，进一步提出规范发展PPP的新要求，导向性更明显，影响深远。

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“10号文件”主要内容包括：推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。

从近来密集出台的文件来看，主管部门分别以项目库、央企、资管产品和基金备案等方面入手，全方位实现对PPP项目的严格管控。不管是92号文还是192号文都明确提出了新要求，要求“清退”、“整改”、“协商谈判”、“停止”；而且“10号文件”还提出了推动规范发展的总体要求，6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。相关主体亟需纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，这必将涉及针对PPP合同、融资协议、施工合同等合同文件的修改。对于已经签订上述合同的项目，变更合同应由当事人协商一致，这就需要当事人各方再次进行谈判协商解决相关问题。

从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。而狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。本文仅浅谈下狭义PPP项目模式。

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PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

PPP模式即公共政府部门与民营企业合作融资模式，而早期的公私合营采用BOT模式，该模式出资人承担风险过大、合作各方利益冲突很多，而PPP模式是以各方“多赢”为合作理念，深受投资者的欢迎。PPP模式的主要优势在于将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，社会资本的参与不仅提高了资金的使用效率，也提高了工作效率。我们需要注意的是，这些私人企业一般都是资金运转正常、融资能力较强的大型企业。

PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。

我国在公共设施建设方面，传统观念上主要是依赖政府投资，但是随着社会主义市场经济的发展、城市化进程的不断加快，多种融资模式并存成了发展趋势。PPP融资模式也就是公私合营模式，该模式是通过将部分政府责任以特许经营权的方式移交给私人组织，私人组织在经营权的诱惑下会更加积极地将资本投入建设，有效地减轻了政府财政支出压力，提高了投资与运营的效率。

PPP项目模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即“非公36条”，放宽非公有制经济市场准入，其中就有“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。

国务院于2010年5月1日印发并实施的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。在党的十八届三中全会上，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。

各部委以及各个地方政府为了规范专业和当地的PPP项目，也在不同领域、不同地域发布了与之配套的规章制度，不过和PPP项目相关的法律法规仍然是太多了，截至目前，涉及的法律有《采购法》、《采购法实施条例》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《预算法》、《预算法实施条例》、《建筑法》、《公路法》、《公司法》等9部法律和87部行政法规、部门规章和规范性文件，本文篇幅有限就不再赘述。

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92号文和192号文对PPP项目明确提出一系列最新要求，并提出“停止”、“清退”、“整改”的责任后果，构成外部环境重大变化中的法律变更，触发了PPP项目的再谈判。一方面，相关主体亟需根据两份文件尽快纠正PPP项目中的各项违法、违规操作，其中大量整改、纠正需要通过再谈判完成；另一方面，192号文明确提出“对存在瑕疵的项目，要积极与合作方协商完善”，直接指引央企开展再谈判。而“10号文件”提出了推动规范发展的总体要求、6条规范项目的必要条件、3条新增政府付费PPP项目的审慎要求以及加强财政管理的新要求等。

因此，对于已经签订PPP合同的项目在文件的指引下尽快开展PPP项目再谈判的方案和思路，以确保项目实施程序的合法、合规性。条件成熟时可以根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP项目业务资金平衡和良性循环。

今后两年是“十三五”计划完成的关键之年，而PPP制度文件的规范化正在完善之中，正如经济学家厉以宁曾表示，中国PPP项目是有前途的，但一定要规范化“规范化是指先有条例，再有法规，最后是法律，一定要按步走”。新文件出台或将追溯以往项目，就需要密切关注“文件”对在建PPP项目的影响，一是要开展调研、摸清底数，尤其是涉及文件中提到的“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”、“以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的”等情形，需限期整改、整改不到位的已入库项目予以清退。二是要保住在建、稳住投资，基于调查分析，充分掌握各地PPP模式应用面临的困难，及时与有关部门密切沟通联系。三是发挥专长、创新模式，积极与自然资源等有关部门进行沟通协商。同时，加强与发改、国土、财政等部门协同推进，以创新和综合统筹发展的理念，创新相关PPP模式，提高项目的经济效益和实施的可行性，实现资源的集约高效利用，最后是在我国投资人“走出去”的PPP项目中，从考虑或者利用投资保护协定的角度出发，首先应该考量我国与投资东道国是否已经签订双边或者多边投资保护协定，通过对东道国与其它国家签订的投资保护协定进行研究，以期通过投资架构的设计，获得更完善的投资保护，使得“走出去”的路更加通畅、顺利，为中华民族伟大复兴贡献力量。

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